(조세금융신문=권대중 서강대학교 일반대학원 부동산학과 교수) 들어가는 글
1989년 정부는 다원화된 공적평가 체계를 바꿔 전국의 토지 가운데 대표성을 가지는 ‘표준지’를 선정한 후 이에 대한 적정가격을 조사‧평가하여 공시함으로써 이를 관련 행정기관에서 토지의 가치를 산정할 때 활용하도록 하는 ‘공시지가제도’를 처음 입법화하였다.
특히, 표준지 가격을 공시하는 과정에서 표준지에 대한 조사평가를 수행할 전문가로 ‘감정평가사’를 지정하면서 감정평가 관련 제도 역시 정비하였다. 이때 제정된 법률이 바로 『지가공시 및 감정평가에 관한 법률』(이하 ‘공시법’)이다.
이 법률은 동년 4월 1일 법률로 제정되어 동년 7월 1일부터 시행에 들어갔다. 법률 시행을 통해 최초로 표준지 가격이 공시된 시점은 1990년으로, 동법 제3조에 의한 표준지 가격공시의 절차는 건설부장관(現 국토교통부 장관)이 매년 토지이용상황‧주위환경 기타 조건이 유사한 토지 가운데 표준지를 선정하고, 감정평가사로 하여금 공시기준일(매년 1월 1일) 시점에서의 토지가격을 조사‧평가하도록 하여 이를 토지평가위원회(現 중앙부동산가격공시위원회)의 심의를 거쳐 일괄 공시하게 된다.
한편 동법 제5조에서는 표준지를 어떻게 선정하고 어떻게 가격을 결정할 것인지와 누가 어떻게 표준지를 조사평가할 것인지에 대해 규정하고 있다. 표준지 선정 및 가격평가와 관련하여 당시 『舊 공시법』 제1항에서는 “건설부장관이 표준지의 적정가격을 조사‧평가하는 경우에는 인근 유사 토지의 거래가격‧임료 및 당해 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 토지의 조성에 필요한 비용추정액 등을 종합적으로 참작하여야 한다”고 규정하였다.
또한, 표준지 조사평가를 수행할 주체와 방식에 대해 『舊 공시법』 제2항에서 “건설부장관이 표준지의 적정가격을 조사‧평가하고자 할 때에는 둘 이상의 감정평가업자(등록을 한 감정평가사와 인가를 받은 감정평가법인)에게 이를 의뢰하여야 한다”로 규정하고 있다.
그러나 표준지공시지가 평가는 개별공시지가 산정의 기준이 되며 공적평가와 사적평가 등 모든 평가의 기준이 되고 있다.
특히, 공시지가는 재산세 등 보유세 산정기준, 개발부담금 등 부담금 결정기준, 국공유지 사용료 부과기준, 사회복지 관련 판단기준 등 국민생활에 밀접하고 광범위하게 활용되고 있는 바, 복수평가의 객관성을 유지해야 함에도 단순히 예산절감을 이유로 표준지와 개별지의 정확도 및 적정성을 하락시키는 ‘표준지 단수평가’와 ‘검증규모 축소 및 낮은 수수료 수준’은 조속히 개선되어야 한다. 이에 표준지 산정방식의 문제점을 짚어보고 개선방안을 제시하고자 한다.
감정평가업자의 선정
1990년 제도 도입 초기부터 정부는 감정평가업자의 선정과 관련하여 표준지 조사평가 업무의 중요성과 파급효과 그리고 효율적인 관리 등을 위해 정부로부터 인가를 받은 감정평가법인 가운데 일정 규모 이상의 감정평가사를 보유하고, 전국적인 조직체계를 갖춘 법인(舊 우수감정평가법인)이 업무를 주로 담당하는 형태를 취해 왔다.
감정평가업자 선정에 대한 사항은 훈령으로 제정되어 시행되어 왔으며, 2008년 『부동산가격 조사‧평가를 위한 감정평가업자 선정기준』(이하 ‘평가업자 선정기준’)에서는 “우수감정평가법인이 아닌 감정평가업자가 표준지를 조사평가하기 위해서는 일정규모 이상의 인력과 조직체계를 갖추어야 한다”고 선정기준을 규정하고 있으며, 당시 『평가업자 선정기준』 제3조에 따라 국토해양부장관은 부동산가격 조사‧평가업무를 효율적으로 수행하기 위하여 감정평가업자의 조직규모, 소속 감정평가사의 실무경력 및 감정평가업무실적 그 밖의 업무수행능력 등이 우수한 감정평가업자(이하 “우수평가업자” 라 한다)에 대하여는 부동산가격 조사‧평가업무의 배정에 있어 인센티브를 부여할 수 있고, 우수감정평가업자는 분사무소의 설치기준이나 근무경력 등 까다로운 감정평가법인 설립‧운영을 요구하였다.
2010년 표준지 조사평가 업무를 담당하는 감정평가법의 명칭과 관련하여 감정평가업자의 조직규모, 소속 감정평가사의 실무경력 및 회계‧감사 등 일정 요건을 충족시키는 감정평가업자를 대형감정평가법인(이하 “대형감정평가법인”)으로 변경하였고, 이는 전국 단위 조직체계(본사, 사무소, 분사무소)와 일정규모 이상의 감정평가사를 보유하도록 하고 있다는 점에서는 기존과 대동소이하다.
당시 감정평가업자 선정기준 역시 부동산가격 조사‧평가업무를 효율적으로 수행하기 위하여 대형감정평가법인에 대하여는 부동산가격 조사‧평가업무의 배정에 있어 인센티브를 부여할 수 있게 하였다. 대형감정평가법인이 충족하여야 하는 요건은 우수감정평가법인처럼 분사무소의 설치기준이나 근무경력 등 까다로운 감정평가법인의 설립‧운영을 요구하였다.
이는 국민의 재산권보호 차원과 부동산 거래시장의 합리적 안정을 위한 조치로 해석할 수 있다. 대형감정평가법인이 아닌 감정평가업자가 표준지를 조사평가하기 위해서는 일정규모 이상의 인력과 조직체계를 갖추어야 한다.
2015년 정상적 복수평가 원칙 불구하고 편의적 기본조사 시행
2015년 당시 『舊 공시법』 제5조에 규정된 표준지 조사평가의 주요 기준은 기존과 유사하다. 즉, 법률에 의거할 때 1개의 표준지를 둘 이상의 감정평가업자에게 의뢰해야 한다.
물론 『舊 공시법』 제5조에는 국토교통부장관이 표준지의 적정가격을 조사‧평가하는 경우에 인근 유사 토지의 거래가격‧임대료 및 당해 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 토지의 조성에 필요한 비용추정액 등을 종합적으로 참작하여야 한다.
이때, 표준지의 적정가격을 조사‧평가하고자 할 때에는 둘 이상의 감정평가업자에게 이를 의뢰하여야 한다. 그러나, 국토교통부는 표준지 공시지가 조사평가를 의뢰할 때 수수료의 지급을 예산의 범위 내에서 지급할 수 있다는 법률 규정에 의거하여 표준지 가운데 일부를 약식으로 평가하는 소위 ‘기본조사제도’를 2015년과 2016년 시행하였다.
기본조사제도는 표준지 조사평가 예산을 절감하려는 정부 정책에 따른 것이다. 당초에는 표준지 가운데 일부를 단수로 평가하고자 하였으나 법률상 표준지를 단수로 평가할 수 없어 일부 표준지에 대해 약식으로 평가하는 우회적인 방법을 채택한 것이다.
개념상 기본조사는 일정조건(지가변동이 적은 읍면동 지역 등)에 해당하는 표준지에 대해 조사평가를 위한 여러 절차 중 일부를 생략하거나 약식으로 수행하는 것으로 정의할 수 있다.
또한 기본조사 대상지역의 판단기준과 절차는 2015년 표준지 조사평가를 위해 2014년 국토교통부 훈령으로 개정한 『舊 표준지 조사평가기준』 제2조 제11호에 규정되어 있다. 기본조사를 실시하는 지역에 대한 판단은 개발사업 등으로 특별한 지가변동이 없고, 해당 읍면동의 최근 1년간 지가변동률이 1% 이하인 지역이어야 하고, 기본조사 지역의 선정은 국토교통부장관이 한다.
2016년 기본조사 대상을 대폭 확대
한편 국토교통부는 2016년 표준지 조사평가를 위해 국토교통부 훈령으로 개정한 『舊 표준지 조사평가기준』 제2조 제11호에서 기본조사 대상을 대폭 확대하였다.
구체적으로 최근 1년간 지가변동률이 전국 평균 변동률 이하이면서 전체 표준지의 30% 이내에서 국토교통부장관이 별도로 선정한 읍면동으로 규정하고 있다. 정부가 기본조사를 실시하기로 하면서 감정평가업계는 이에 대해 문제점을 지적하였다.
그러나 국토교통부는 예산 절감 목적과 환경변화를 이유로 기본조사가 불가피하다고 한 바 있다. 정부가 기본조사 제도를 시행할 때 주요 근거는 한국감정원(現 한국부동산원)의 상시 관리체계로 시간과 노력을 적게 투입해도 정밀하게 평가하는 표준지와 동등한 수준의 결과를 도출할 수 있다는 것이었다.
하지만 실제 한국감정원의 상시 관리체계 운영을 통한 가격변동요인에 대한 자료를 수집 및 분석, 지가변동에 영향을 미치는 요인에 대한 특성 변동 조사 등이 제대로 이행되지 않았다.
그 결과 실무적으로 기본조사지역에서도 기존과 동등하게 일을 하면서, 평가수수료만 상대적으로 낮게 수수하는 결과가 초래되었다.
국토교통부 예산서에 따르면, 이러한 기본조사가 시행된 2015년과 2016년 표준지 조사평가의 예산의 경우 법률에 따라 정상적으로 표준지를 2명의 감정평가업자가 평가한 2014년의 표준지 조사평가 예산은 415.8억원이었으나, 약식형태의 기본조사가 시행된 2015년의 표준지 조사평가 예산은 306.4억원으로 109.4억원이 감소하였으며, 2016년에는 정밀조사 대상 표준지가 32.1만 필지에서 35.0만 필지로 증가하면서 총 평가수수료 예산은 324.1억원이 되었다.
2017년 이후 복수평가와 단수평가 이원적 운영 도입추진
1990년 처음 표준지 공시지가 제도를 도입할 당시, 1개의 표준지를 둘 이상의 감정평가업자가 조사평가하도록 한 이유는 표준지가 가지는 중요성, 가치평가가 가지는 주관성, 그리고 실무적 필요성 때문이었다. 복수평가의 구체적 이유는 다음과 같다.
첫째, 1990년 제도 도입 당시 여러 행정기관으로 다원화되어 있던 공적 토지가격을 단일화 된 가격으로 산출하는데 있어 객관성과 공정성이 매우 필요하였다. 이러한 이유로 1개의 표준지를 2명의 감정평가사가 각각 독립된 입장에서 업무를 수행하도록 하였다.
둘째, 표준지 평가는 ‘감정평가사’ 자격을 갖춘 업자들이 전문가적 시각에서 해당 토지의 객관적 가치를 추정하는 행위이다. 특히 표준지 가격을 조사하면서 토지 특성에 대한 시각이 다를 수 있고, 인근 거래사례 등과의 비교에 있어 가중치 부여에 차이가 있을 수 있기 때문이다. 이러한 견해 차이를 복수평가를 통해 평균가격을 제시함으로써 대표성을 갖는 가격으로 제시할 필요가 있었다.
셋째, 1990년 표준지 조사평가를 수행할 당시에는 다운계약서 작성 등으로 거래가격에 대한 신뢰를 하기 어려웠고, 감정평가 관련 데이터베이스도 구축되지 않았다. 이러한 시가 관련 정보의 부정확성 및 비대칭성 때문에 표준지 복수평가가 필요하였다.
넷째, 표준지 공시지가의 활용도가 매우 방대하고, 표준지 공시지가의 오류는 후속되는 각종 감정평가 및 행정행위에 영향을 미치므로 복수로 평가하여 오류 가능성을 줄여야 할 필요성이 있기 때문이다. 표준지는 개별공시지가 산정 뿐만 아니라 공용수용을 위한 토지보상액 산정, 국공유지의 처분, 금융기관 토지 담보대출 등에 있어 근거로 이용되고 있다. 표준지 공시지가의 하자가 후속 감정평가 결과에 그대로 반영되기 때문에 오류를 줄이는 일은 매우 중요하다.
표준지공시지가 결정이 위법한 경우 행정소송의 대상
따라서 2008년 선고된 대법원 판례를 보면 “표준지공시지가 결정은 이를 기초로 한 수용재결 등과는 별개의 독립된 처분으로서 서로 독립하여 별개의 법률효과를 목적으로 하지만, 표준지공시지가는 이를 인근 토지의 소유자나 기타 이해관계인에게 개별적으로 고지하도록 되어 있는 것이 아니어서 인근 토지의 소유자 등이 표준지공시지가 결정 내용을 알고 있었다고 전제하기가 곤란할 뿐만 아니라, 결정된 표준지공시지가가 공시될 당시 보상금 산정의 기준이 되는 표준지의 인근 토지를 함께 공시하는 것이 아니므로 인근 토지 소유자는 보상금 산정의 기준이 되는 표준지가 어느 토지인지를 알 수 없으므로, 인근 토지 소유자가 표준지의 공시지가가 확정되기 전에 이를 다투는 것은 불가능하다.
더욱이 장차 어떠한 수용재결 등 구체적인 불이익이 현실적으로 나타나게 되었을 경우에 비로소 권리구제의 길을 찾는 것이 우리 국민의 권리의식임을 감안하여 볼 때, 인근 토지소유자 등으로 하여금 결정된 표준지공시지가를 기초로 하여 장차 토지보상 등이 이루어질 것에 대비하여 항상 토지의 가격을 주시하고 표준지공시지가 결정이 잘못된 경우 정해진 시정절차를 통하여 이를 시정하도록 요구하는 것은 부당하게 높은 주의의무를 지우는 것이고, 위법한 표준지공시지가 결정에 대하여 그 정해진 시정절차를 통하여 시정하도록 요구하지 않았다는 이유로 위법한 표준지공시지가를 기초로 한 수용재결 등 후행 행정처분에서 표준지공시지가 결정의 위법을 주장할 수 없도록 하는 것은 수인한도를 넘는 불이익을 강요하는 것으로서 국민의 재산권과 재판받을 권리를 보장한 헌법의 이념에도 부합하는 것이 아니다.
따라서 표준지공시지가 결정이 위법한 경우에는 그 자체를 행정소송의 대상이 되는 행정처분으로 보아 그 위법 여부를 다툴 수 있음은 물론, 수용보상금의 증액을 구하는 소송에서도 선행처분으로서 그 수용대상 토지 가격 산정의 기초가 된 비교표준지공시지가 결정의 위법을 독립한 사유로 주장할 수 있다.”(대법원 2008. 8. 21. 선고 2007두13845)
한편, 우리의 표준지공시지가 제도는 1969년 7월 1일부로 시행된 일본 ‘지가공시법’에 의거 도입되었으며, 일본은 토지감정위원회가 매년 1회 표준지의 정상적인 가격을 공시함으로써 일반인들이 합리적이고 적절한 지가수준을 파악할 수 있도록 하고 부동산시장에서 적정한 지가가 형성될 수 있도록 함에 그 목적을 두고 있다. 물론 공시가격은 각 표준지에 대해서 부동산감정사 2인의 평가결과를 심사조정하여 최종 결정한다.
2000년대 이후 표준지 단수평가 논의
공시지가 제도가 시행된 지 10여년이 지나면서 제도 개편에 대한 여러 논의가 제기되었고, 그 중 하나가 표준지공시지가 평가방식(복수평가)에 대한 것이었고, 주요 내용은 다음과 같다.
첫째, 공시지가가 시가의 50~60%에 불과하여 정확성이 낮으므로 복수평가가 필요하지 않다는 주장이다.(국토연구원, 2000, 「공시지가 제도개선에 관한 연구」에서 단수평가로 전환하기 위한 선결과제로 공시가격과 시가와의 격차 축소를 지적) 즉, 표준지를 시가의 100%로 공시한다면 높은 정확성 확보가 필요하지만 시가보다 낮은 상황에서는 불필요하다는 것이다.
둘째, 표준지를 평가하는 감정평가사 2인이 평가한 결과에 있어 차이가 크지 않다는 주장이다. 즉 평가사의 주관적 차이에 따른 가격편차가 크지 않고, 동일 표준지에 대한 평가사 간 격차가 없거나 ±3% 이내로 작다는 것이다.
셋째, 평가 관련 정보의 축적으로 표준지를 복수로 평가할 필요가 없다는 주장이다. 토지거래량이 늘고, 실거래신고 등으로 평가의 적정성을 담보하는 정보체계가 구축되었다는 것이다.
넷째, 매년 표준지를 평가함으로 인해 대규모 예산이 투입되므로, 단수평가를 통해 예산을 축소할 필요가 있다는 주장이다. 이는 정부(기획재정부), 국회 등으로부터 예산 축소 요구가 계속 제기되는 것과 관련이 있다.
다섯째, 표준지를 기준으로 감정평가를 하더라도 보상평가 등에서 둘 이상의 감정평가를 하므로 표준지를 굳이 복수로 평가할 필요가 없다는 주장이다.(채미옥, 2006, “부동산거래가격신고제 실시에 따른 공시지가제도의 개선방안 고찰”, 『국토연구』). 2008년 12월 국회 국토교통위원회는 표준지를 단수평가하거나 격년 단위로 평가하는 방향 등의 제도개선을 권고하였고, 기획재정부는 2009년 공시예산을 감축을 요구한 바 있다. 또한 2009년 정진섭의원은 ‘산간‧오지 등에 대해 단수로 평가하는 방안을 제시한 바 있다.
2010년~2013년 표준지 단수평가 입법 추진
표준지를 단수로 평가해야 한다는 여러 주장이 제기되면서 2010년 국토교통부는 표준지의 일부를 단수로 평가하는 방법을 찾기 위한 연구용역을 시행한 바 있으며, 이 연구용역에서는 전년대비 ±1%로 가격변동이 낮은 지역을 대상지역으로 설정하였다.
이어 국토교통부는 2011년 토지가격의 변동이 낮은 지역에 대해서는 예외적으로 단수로 표준지를 평가하는 방안을 마련하고, 법률개정을 추진하였으며, 2011년 4월 국회에 관련 법안을 제출하였다. 해당 법률(안)은 표준지공시지가를 평가하는 데 있어 토지가격변동이 매우 낮은 지역에 대해서는 1인의 감정평가사가 표준지를 평가하도록 하는 내용이다.
표준지공시지가는 전국 3천여만 필지 중 대표성이 인정되는 50만 필지의 표준지를 선정한 후 2인의 감정평가사가 매년 1월 1일을 기준으로 가격을 조사‧평가하여 정해지며, 표준주택가격 역시 전국 약 400만호의 개별주택 중 대표성이 인정되는 19만호의 표준주택을 선정한 후 2인의 감정평가사가 매년 1월 1일을 기준으로 가격을 조사‧평가하는 절차로 진행된다.
표준지‧표준주택 조사‧평가와 관련한 예산 소요액을 살펴보면, 표준지공시지가 조사에 2010년 695억원, 2011년 656억원이 소요되었고, 표준주택 가격조사에는 2010년 200억, 2011년 190억원의 비용이 소요되었다.
이처럼 표준지‧표준주택의 조사‧평가 예산이 매년 수백억원이 소요되고 있으나 “산간‧오지 등 지가의 변화가 작고 표준지 공시가격의 변화가 거의 없는 대통령령으로 정하는 일부지역에 대해서는 하나의 감정평가업자에게 조사‧평가를 의뢰할 수 있도록 하여 예산낭비를 줄이려는 것”이 개정안의 취지다.
당시 해당 법률 개정안에 대한 국회 검토보고서에 의하면, 대상지역으로는 2년 동안 지가변동률이 ±1% 이내, 표준지 공시가격의 변동률이 ±1% 이내인 표준지”이며, 이를 따를 경우 단수평가제 대상은 표준지의 약 13%, 표준주택의 약 6%로 추정되고 있으며, 대략적인 예산절감 규모는 표준지와 표준주택을 합해 약30억원이 될 것으로 추정된다.
이처럼 단수평가제의 도입은 예산 절감 등 효율성을 제고하는 긍정적 효과가 있음에도 불구하고, 일부에서는 보상 및 과세의 기준이 되는 표준지공시지가의 신뢰성을 담보하고 가격오류 가능성을 방지하기 위해서는 복수평가가 불가피하다는 반대의견도 제기하고 있으므로, 단수평가제 도입 시 발생하는 편익과 이로 인한 가격오류 가능성으로 발생하는 비용을 형량하여 결정하는 것이 바람직하다.
<다음 호에 계속됩니다>
[프로필] 권대중 서강대학교 일반대학원 부동산학과 교수
•(현)(사)한국부동산융복합학회 회장, (사)대한부동산학회 명예회장
•(현)한국경제평론가협회 부회장
•(현)국토교통부 주거정책심의위원회 위원
•(현)국토교통부 주택공급혁신위원회 위원
•(현)국토교통부 성과관리평가위원회 위원
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